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新冠肺炎疫情防控中地方政府应急能力建设的法律思考

2020年11月20日  深圳医疗纠纷律师

新冠肺炎疫情防控中地方政府应急能力建设的法律思考

佟长辉 北京市盈科(深圳)律师事务所律师

鼠年的春节注定将成为中国历史上需要浓墨重彩描述的一章。全国人民空前团结,共克时艰,当惊世界殊!中国特色社会主义制度在应对突发事件展示出巨大优势;从普通民众到总书记,联防联控与群策群力,万众一心阻击疫情,战胜疫情早已没有任何悬念。中国应对疫情的能力得到了世界卫生组织及国际社会的普遍称赞,也向国际社会展示了人类命运共同体中的大国担当。

加强国家治理体系与治理能力建设一定离不开反思。作为疫情重灾区的湖北省的积极性、主动性表现欠佳,在科学防控、依法防控上存在不足。

17 年前,抗击“非典”时我是医生;17 年后,抗击新冠肺炎疫情,我是律师。作为在医疗与法学界从业多年的医事法律人,本文试从医学与法学两个维度进行研究并阐述以下观点。

存在的法律问题

一是地方政府应对疫情防控中暴露出应急能力不足,防控措施启动明显迟于疫情防控客观需要的问题。

第一,湖北省地方政府未及时采纳中国疾病预防控制中心启动Ⅱ级应急响应的建议。2020 年 1 月 6 日,中国疾病预防控制中心(下称“中国 CDC”)启动Ⅱ级应急响应,是仅次于Ⅰ级响应的警示级别。据 2020 年 1 月 29 日发表于新英格兰医学杂志的《新型冠状病毒感染肺炎在中国武汉的初期传播动力学》(下称“新冠动力学论文”)图 1 病例统计,截止 2020 年 1 月 6 日,累计确诊病例总数已达到 124 例左右,当下采取恰当的防控措施,效果应该是非常明显的。根据《突发公共卫生事件应急条例》第 26 条规定,中国 CDC 启动Ⅱ级应急响应,是专家对突发事件进行综合评估,初步判断突发事件的类型,向武汉市政府与湖北省政府提出是否启动突发事件应急预案的建议,由地方政府决定是否采取相关应急响应。该条例第 27 条明确规定,是否启动突发事件应急预案,由省、自治区、直辖市人民政府决定,并向国务院报告。

第二,湖北省地方政府未及时采纳中国 CDC 启动Ⅰ级应急响应的建议。2020年 1 月 15 日,中国 CDC 启动Ⅰ级应急响应。这是最高的警示级别,提示传染病暴发、流行的风险达到最严重程度。根据“新冠动力学论文”统计,截止 1 月15 日累计确诊病例总数达至 395 例左右,病例数量已是Ⅱ级响应时的三倍之多,如果考虑涵盖没有确诊但已经离开武汉的病人、病原携带者、疑似病例及其庞大的密切接触者,防控形势已经十分严峻,加上当时即将来临的全球最庞大的春节人口大流动,密集的聚集人群会造成病毒迅速、广泛的传播。如果当下启动Ⅰ级应急响应,1 月 18 日武汉百步亭社区万家宴等各种大型活动都会立即停止,那么防控形势将大大好转。

第三,在国家卫健委宣布新冠肺炎为法定传染病时,湖北省地方政府仍然没有根据疫情果断启动Ⅰ级应急响应。1 月 20 日,国家卫生健康委已经宣布新冠肺炎为乙型传染病,实施甲级传染病预防与控制措施,作为国家最高卫生行政机关经由国务院批准采取甲等传染病防控措施,说明中央政府认为本次疫情已经发展到了非常严重的程度,必须直接干预并领导本次疫情。但令人不解的是,湖北省政府当日未迅速启动Ⅰ级应急响应,而于 22 日凌晨 03:13 分官网发布《湖北省人民政府关于加强新型冠状病毒感染的肺炎防控工作的通告》,宣布“启动突发公共卫生事件 II 级应急响应”。23 日,浙江、广东、湖南三省启动Ⅰ级应急响应,24 日湖北省等多省启动Ⅰ级应急响应。可见,在客观、严峻的疫情形势前,湖北省地方政府决策能力是明显滞后的。

二是大型城市所需的法律治理能力与在制定科学、合法的不明原因肺炎入组标准上,存在较大差距。

国家现代化最重要的标志之一是大型城市具备现代化法治能力,规范的法律建设是非常重要的大型城市现代化治理方式。法律规范是非常重要的管理手段,其规范性高效性决定了,依照法定程序公布,法律规范依据法律效力产生相应的社会管理效果,即使被管理者不知晓也不影响其实施。所以,湖北省及武汉市疫情防控初期力度不足,本质上是未依据法定程序与法定权限及时采取相应的防控措施,属于法律治理能力不足的表现。下面以武汉市疫情通报与初期新冠肺炎确诊标准中存在的错误法律思维为例进行探讨。

1 月 11 日,武汉市卫生健康委通报关于不明原因的病毒性肺炎情况,通报内容第二段“防治工作有序进行:一是全力救治患者。制定诊疗工作方案,切实做到早发现、早诊断、早隔离、早治疗,集中专家和资源全力救治。”基于此种思维,武汉市卫健委制定了新冠肺炎纳入与排除标准版本《不明原因的病毒性肺炎入排标准》(下称《入排标准》),该标准包括两方面内容:纳入标准,排除标准。
  (一) ) 纳入标准 将 患者 “ 流行病学史” ” 局限于特定的 “ 华南海鲜市场 ” 。
  “流行病学史”包括四条,患者符合其中一条即可纳入:1.2019 年 12 月 1日以来,长期在华南海鲜市场从事交易活动的商户、雇佣者和工作人员;2.2019年 12 月 1 日以来,发病前两周内曾在华南海鲜市场加工、售卖、宰杀、处理和搬运等工作三个小时以上的人员;3.2019 年 12 月 1 日以来,发病前两周内曾在华南海鲜市场有禽或野生动物明确接触史(触摸或 1 米以内近距离观看等)者;4.与符合病例定义者共同生活、居住、学习、陪护、同病房的人员或未采取有效防护措施的诊疗、护理的医务人员。
  如果临床表现同时具备以下条件,不能诊断为其他疾病的病毒性肺炎。1.发热≥38℃;2.具有肺炎的影像学特征;3.发病早期白细胞总数计数正常或降低,或淋巴细胞计数减少;4.经规范抗菌药物治疗 3 天,病情无明显改善或进行性加重。
  (二)排除标准
  符合纳入标准者,需要做流感病毒、腺病毒、呼吸道合胞病毒等其他病毒性肺炎,支原体、衣原体肺炎,以及细菌性肺炎等检测,明确诊断为其他疾病的病例,应排除。
  按照《入排标准》,不能明确诊断为其他疾病的病毒性肺炎患者,需要同时满足四条“临床表现”,再满足“流行病学史”四条之一,才会被纳入。被纳入之后,必须全部符合排除标准。此诊断标准对于非传染性疾病诊断足够严谨准确,但当下应对的可能是具有高传染性的疾病,首要是高效地将符合不明原因的患者迅速纳入诊断,控制传染源,切断传播途径,实现立法目标。在对病原体生物学特性、流行病学特点、患者症状与体征知之不多时,科学制定诊断标准应该以“发现与隔离”为核心,诊断标准宜宽不宜严,否则将可能人群排除在外,不仅得不到有效救治且有可能扩大传播范围,已采取的相关防控措施收效将大打折扣,疾病爆发流行将可能有效无法避免。
  这是由传染性疾病特点决定,一定要认识这个大前提。为此,2003 年非典期间制定的《国家突发公共卫生事件应急条例》42 条规定:“有关部门、医疗卫生机构应当对传染病做到早发现、早报告、早隔离、早治疗,切断传播途径,防止扩散。”,这个条款是具有很高的科技含量,是基于传染病的特点而设计的,是科技立法的范例。条款规定的传染病“四早”顺序为:早发现、早报告、早隔离、早治疗,四早里没有早诊断,在对病原体生物学特性、流行病学特点、患者症状与体征知之不多时,没办法制定出严谨而科学的诊断标准,这在哲学上也是违背认识规律的,诊断标准应该以“发现与隔离”为核心,如此,才能实现立法所要实现的目标:“切断传播途径,防止扩散。”才是真正科学的诊断标准。
  再比较以下武汉的“四早”:早发现、早诊断、早隔离、早治疗,既违背认识论,又与行政法规背道而驰,该行政法规是把防控传染病的科学性上升至法律,卫健委应该知晓,而且从依法执政角度讲,武汉市卫健委应该依法而行;从科技成果继承角度讲,专业的卫生行政机关更应该学习、继承、发扬。
  如果专家制定的不明原因病毒性肺炎确诊标准受到行政机关不当干涉,导致确诊标准苛刻,致使感染病人没有得到及时救治以及受感染的人群增加,应该追究相关行政机关相关人的法律责任。
  关于突发公共卫生事件应急能力建设中的法律建议
  第一, “ 平疫结合 ”
  传染病专科医院与综合医院感染性疾病科采取“平疫结合”方式,既要保证平常状态下法定传染病诊疗需要,同时又要兼顾传染病疫情暴发流行,尤其考虑突发原因不明传染病疫情暴发防控的特殊需要。
  其一,加强医疗机构防控传染性疾病基础建设。传染病暴发、流行及其规模有很多不确定性,任何一个城市现有设施都无法满足传染病暴发时的需要,平常状态下按照传染病防治法规定,设区的市至少有一个以上传染病专科医院。除重点建设二级以上医疗机构的感染性疾病科外,其他如外科、骨科、重症医学科、产科、儿科等对院感防控要求较高的科室,在设计时考虑兼顾传染病医院设计,以应对突然爆发的传染病急需。边境地区根据贸易规模及其交往的贸易国当地常见传染病发病情况,在综合医院设置较大的感染性疾病科,经济条件较好的区县设置传染病专科医院。偏远地区根据地理位置及人口,结合当地法定传染病发病原因及治疗控制情况决定是否设置传染病专科医院还是综合医院中设立感染性疾病科。
  其二,做好防治传染病的人才储备。应对传染病暴发流行的根本是人才储备,基本策略可将传染病诊疗的基本理论、基础知识、基本技能加入医师规范化培训中,纳入医师定期考核工作中,纳入职称晋升中。
  第二,传染病有关医疗防控物资与产能战略

储备根据传染病防控诊疗基本需要,分别建立地方与中央医疗物资战略储备,如专用于传染病的医疗设备、口罩、隔离防护服、护目镜、手套等。同时,制定根本措施,做好医疗药品、医疗器械生产企业的原材料、产能储备。在没有重大疫情、大规模需求的情况下,淘汰过期药品、医疗器械的巨大损失,企业是很难承受,更难以持续的,故国家可以采取补贴的方式维持一定规模产能。
  第三,调整疾病预防控制机构在疫情防控的相关行政权限 ,让内行担起责任
  在传染性疾病预防与控制中,疾病预防控制机构的作用极为重要,法定职责也决定了其发挥连接专业医疗机构与行政机关的桥梁作用。若专业医疗机构具有与疫情防控相关的行政决定权,可能将对应对疫情更为有利。
  本次疫情最突出问题在于突发不明原因肺炎疫情的传染病定性与疫情防控预警信息发布及防控措施实施。疾病预防控制机构的业内专家只有参谋、建议权,而政府机关拥有决定权。中国 CDC 先后启动Ⅱ级、Ⅰ级应急响应,政府行政机关并未采纳相关建议,社会公众则是通过“新冠肺炎动力学论文”知晓建议工作早已依法启动,但未产生应有的应急效果。从本次初期行动来看,专家们在职责范围内的工作卓有成效,中国科学家科技水准获得世界卫生组织高度称赞。建议从制度设计上充分考虑,疾病预防控制机构在疫情防控中的相关权限应,依据法定程序独立公布传染病发病、流行等具体信息。
  第四 , 《 传染病防治法 》 等已 远不能适应当前传染病疫情防控的现实需要,修改法律迫在眉睫
  本次疫情中,《传染病防治法》已明显不适用突发新发不明原因疾病的客观现实需要,最突出表现为疾病的法律定性问题。在定性与预警方面,例如,发生疫情时,如何启动不明原因疾病法律定性?启动应急反应与法律定性依据何种顺序?无法定权限的机构,应以何种程序在何种条件下,申请相关权力机构依法确定疾病种类?如何界定疾病的法律预警含义?是否允许发布信息或告知职责范围内的可能受到疾病侵害的易感人群或相关社会公众?在隔离与治疗方面,例如,新冠肺炎等呼吸道传播的传染性疾病,采取的是强制诊疗与隔离措施,患者如何行使有关有创伤性医疗行为的知情同意权?医务人员如何施行告知义务?
  是否应明确医务人员某种程度上的告知豁免权?包括关于对未查明的不明原因疾病对人体器官的损害情况进行强制尸检,从程序到实体,将如何具体规定?传染病疫情防控期间,因疫情造成的企业无法复工情况下,企业相关税费减免、员工工资支付、社保缴纳、休息休假等事关企业与员工核心权利,应该以法律形式明确规定。
  在法律责任承担上应调整目前的责任构成方式规定,修法时应该考虑其法律责任的实际效果与可操作性,能明确清晰列举的,尽可能明确相关情况下的法律7
  责任后果,使违法者清楚预知行为的后果,起到法律的指引警示作用,也便于行政执法者与司法人员依法办案。建议在目前的行政处罚与刑事责任之间,增加民事赔偿责任,如果某一行为造成传染病扩散,除考虑造成其他公民健康、生命安全损害责任外,还应考虑由此增加的医疗费用、查找密切接触者支付的经济成本与人力成本等。刑事责任条款应根据传染病的医学特点与造成的相关社会危害,应尽可能明确犯罪构成客观要件即社会危害性方面具体化列举,同时应根据社会危害不同划分若干类型法定刑。
  笔者认为,传染病防控期间,包括政府有关行政行为,企业内外相关法律问题等以上法律需求,都急需制定各种配套法律法规。
  第五 , 强化涉及民生战略领域的全民所有制企业地位 , 重点扶植有关国家安全的高科技领域民营企业
  本次疫情防控最突出的特点是国家高效快速调动、整合各种资源,表现出应对疫情防控的强大的反应力和凝聚力。其中,最强大的保障力量还是中国特色社会主义全民所有制企业,其财富本身是属于全体人民所有。在国家需要时,调动程序简捷,力度大,国家应从战略高度上牢牢掌控那些影响国计民生的行业。国家民营企业则需依法涉及征收、征用、评估等系列程序,时间成本、经济成本都很高。在疫情防控中起到重要作用的高科技领域的企业,例如华为、迈瑞等有关攀登科技制高点的民营企业,国家应继续加大扶持力度。


文章来源:深圳医疗纠纷律师

律师:佟长辉[广东]

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